Brak kontroli sądowej zagrożeniem dla polskiej przyrody

Ograniczony dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach związanych z ochroną środowiska uderza w każdego z nas. Jeżeli obywatele nie mogą przeciwstawić się łamaniu przepisów dotyczących ochrony przyrody, narusza to ich prawo do życia w zdrowym otoczeniu.

Niestety, problem ten dotyczy również naszego kraju. Choć w ocenie Komisji Europejskiej wymiar sprawiedliwości w Polsce funkcjonuje nadzwyczaj dobrze, polscy obywatele w wielu przypadkach wciąż nie mogą skutecznie egzekwować od rządzących przestrzegania przepisów środowiskowych.

Dobrze ilustruje to sprawa Planów Urządzenia Lasu, w skrócie: PUL – dokumentów, na podstawie których zarządzane są polskie lasy. Określają one, ile drzew można wyciąć w danym nadleśnictwie przez okres 10 lat. Wydaje się naturalne, że obywatele i organizacje pozarządowe powinni mieć możliwość kwestionowania ustaleń zawartych w PUL, jako że dotyczą one prawie jednej czwartej terytorium Polski, bo tyle lasów jest własnością Lasów Państwowych.
Niestety, sprawa kontrowersyjnego aneksu do Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa Białowieża w Puszczy Białowieskiej pokazuje, że jest inaczej.

Kontekst sprawy

Polskie prawo nie określa, jaką formę prawną przyjmuje zatwierdzenie PUL przez Ministra Środowiska. Przez wiele lat przyjmowano, że jest to forma decyzji administracyjnej. Warto dodać, że tylko ta forma umożliwia organizacjom ekologicznym kwestionowanie zatwierdzenia PUL przed sądem administracyjnym.

Jednak w 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Plan Urządzenia Lasu nie jest decyzją administracyjną, tylko czynnością o charakterze wewnętrznym i jako akt wynikający z podległości organizacyjnej nie podlega w ogóle zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Od tego momentu organizacje ekologiczne nie mogły skutecznie podważyć Planów Urządzenia Lasów.

Aneks do PUL dla Nadleśnictwa Białowieża – skarga Rzecznika Praw Obywatelskich

W marcu 2016 r. Minister Środowiska zatwierdził aneks do Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa Białowieża, przez co limit pozyskania drewna zwiększył się tam trzykrotnie.

Organizacje pozarządowe już od 2015 r. alarmowały, że wycinka będzie miała negatywny wpływ na przyrodę Puszczy Białowieskiej i że jest niezgodna z prawem. Przedstawiciele czołowych uniwersytetów w Polsce wysłali pisma do ministra nawołujące do wycofania się z wycinki. Głos zabrali też zwykli obywatele – ponad 160 000 osób podpisało petycję przeciwstawiając się zwiększonemu wyrębowi.

We wrześniu 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Środowiska umożliwiającą zwiększenie wycinki na terenie Puszczy Białowieskiej. Fundacja ClientEarth wraz z innymi organizacjami pozarządowymi również przystąpiła do postępowania. W ocenie Rzecznika Minister Środowiska naruszył prawo, gdyż podjął decyzję bez prawidłowego zbadania wpływu, jaki będzie miała wycinka na ekosystem Puszczy (nie przeprowadził prawidłowo oceny oddziaływania na obszar Natura 2000) a jednocześnie zignorował społeczne protesty i wątpliwości zgłaszane przez prawników i naukowców.

Ponadto, zatwierdzenie PUL nie jest wyłącznie sprawą dotyczącą zarządzania mieniem, ale również sprawą dotyczącą ochrony środowiska. W związku z tym zostały pominięte normy prawa międzynarodowego (Konwencja z Aarhus) i unijnego (dyrektywa siedliskowa), z których wynika, że akty tego rodzaju powinny podlegać kontroli sądu.

Zdaniem Rzecznika społeczeństwo, w tym organizacje ekologiczne, powinno mieć realny wpływ na decyzje podejmowane przez Ministra. Ma do tego prawo zgodnie z normami konstytucyjnymi rozwiniętymi w umowach międzynarodowych (Konwencja z Aarhus) oraz prawodawstwie krajowym (ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Kontrargumenty Ministra Środowiska

Z kolei w ocenie Ministra Środowiska decyzja administracyjna musi mieć charakter czynności zewnętrznej, adresowanej do indywidualnego podmiotu. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku zatwierdzania PUL przez Ministra Środowiska. Akt ten ma charakter wewnętrzny, gdyż jest skierowany do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie ministrowi. Ponadto związany jest z zarządzaniem mieniem Skarbu Państwa, ponieważ Lasy Państwowe reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, nad którymi nadzór sprawuje Minister Środowiska. Czynność ta nie ma charakteru władczego, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach prawnych konkretnego podmiotu w indywidualnej sprawie. Zatem zatwierdzenie przez Ministra PUL nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie posiada żadnej z cech decyzji administracyjnej.

Wyrok sądu I instancji

Postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r. (IV SA/Wa 2787/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich. Sąd odrzucił skargę z przyczyn formalnych, tj. bez badania legalności zaskarżonego aktu, uznając, że zatwierdzenie aneksu do PUL nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli. WSA uznał, że PUL jest aktem o charakterze wewnętrznym i dotyczy wykonywania przez Lasy Państwowe uprawnień właścicielskich do lasów, w związku z czym nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wyrok sądu II instancji

Niestety, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z dnia 17 października 2017 r. (II OSK 2336/17) podzielił zdanie sądu I instancji i oddalił skargi kasacyjne wniesione od orzeczenia WSA. Postanowienie NSA jest prawomocne i nie podlega zaskarżeniu.

W praktyce oznacza to, że nie jest możliwe skontrolowanie przez polski sąd zgodności z prawem zmian wprowadzonych w PUL dla Nadleśnictwa Białowieża, które zwiększają  ilości pozyskania drewna. Niestety ten problem dotyczy wszystkich Planów Urządzania Lasu w Polsce.

Postanowienie NSA potwierdziło, że na gruncie prawa krajowego, organizacje ekologiczne nie mogą zwrócić się do polskiego sądu, by zweryfikował decyzję Ministra Środowiska, nawet, jeśli istnieją poważne wątpliwości, że dana decyzja narusza prawo.

Ciąg dalszy sprawy – skarga do Komisji Europejskiej

Przewidując taki wynik sprawy, Fundacja ClientEarth Prawnicy dla Ziemi wraz z innymi organizacjami pozarządowymi już w kwietniu 2016 r. wysłała do Komisji Europejskiej skargę na decyzję Ministra Środowiska.

Dwa miesiące później Komisja Europejska rozpoczęła postępowanie przeciwko polskiemu rządowi, a w lutym 2018 r. Rzecznik Generalny wydał opinię, w  której stwierdził, że zwiększenie wycinki w Puszczy Białowieskiej było niezgodne z prawem.  W kwietniu 2018 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok, w którym stwierdził, że zwiększenie limitów pozyskania drewna w Puszczy Białowieskiej odbyło się z naruszeniem prawa unijnego, potwierdzając tym samym wszystkie wątpliwości Fundacji ClientEarth zgłaszane przez ostatnie lata.

Ponadto, gdy w listopadzie 2017 r. wyczerpane zostały wszelkie dostępne krajowe środki prawne i NSA oddalił skargi kasacyjne Rzecznika i organizacji pozarządowych, Fundacja ClientEarth poinformowała Komitet z Aarhus o niezgodności ustawy o lasach z Konwencją z Aarhus (art. 9 ust. 3 Konwencji).  Obecnie sprawa (ACCC/C/2017/154) jest rozpatrywana przez Komitet.

W lipcu 2018 r. Komisja Europejska skierowała kolejne wezwanie do polskiego rządu dotyczące nieprzestrzegania przepisów ochrony środowiska. Komisja podkreśliła, że polskie prawo nie zapewnia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do planów związanych z gospodarką leśną (PUL), na podstawie których Lasy Państwowe gospodarują prawie jedną czwartą kraju. Plany te mogą mieć znaczący wpływ na obszary Natura 2000. Co za tym idzie, społeczeństwo jest pozbawione skutecznej ochrony sądowej w zakresie przestrzegania dyrektywy siedliskowej.

Powyższy przykład pokazuje, że w Polsce wciąż wiele pozostaje do zrobienia w obszarze dostępu do wymiaru sprawiedliwości. ClientEarth i organizacja Justice and Environment rozpoczęły więc projekt, prowadzący do ułatwienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w krajach Grupy Wyszehradzkiej. Główne zadanie stanowi podniesienie świadomości prawników w kwestii dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach środowiskowych.

Projekt jest współfinansowany przez rządy Czech, Polski, Słowacji i Węgier z grantu Wyszehradzkiego w ramach Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego. Celem funduszu jest rozwój zrównoważonej współpracy regionalnej w Europie Środkowej.